Analizując dotychczasowy stan realizacji zadań w ramach ochrony ludności w Polsce, należy mieć na uwadze, iż kompetencje i obszary działań były (i są) rozproszone pomiędzy wiele podmiotów. Dokonano oceny stanu realizacji zadań ochrony ludności w Polsce w kontekście jej najważniejszych systemów. Obrony cywilnej (ochrony ludności w czasie stanu wojennego i wojny), zarządzania kryzysowego (ochrony ludności w obliczu sytuacji kryzysowych) i ratowniczych (wśród których skupiono się na strukturach krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, podmiotach wykonawczych ochrony ludności). Wykorzystano przy tym głównie treści zawarte w dokumentach państwowych, w tym wyniki prac Najwyższej Izby Kontroli.

Umów się na bezpłatną konsultację

Czytając poniższy tekst na uwadze należy mieć, iż ludność w Polsce była rzecz jasna chroniona także przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej.

Ochrona ludności i zarządzanie kryzysowe

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli organy administracji publicznej odpowiedzialne za realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego nie stworzyły adekwatnych do występujących zagrożeń struktur i skutecznych procedur umożliwiających realizację zadań związanych z ochroną ludności oraz adekwatne zarządzanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych. Niewłaściwe realizowanie zadań związanych z ochroną ludności stwierdzono zarówno w przypadku wystąpienia realnych zagrożeń, jak i w ramach epizodów praktycznych mających na celu zweryfikowanie przygotowania przedmiotowych organów na wypadek wystąpienia określonych zagrożeń. Według kontrolerów stan przygotowania organów odpowiedzialnych za realizację zadań z zakresu ochrony ludności w ramach zarządzania kryzysowego jest różny w zależności od kontrolowanego szczebla. Najlepiej zadania ochrony ludności realizowane są na poziomie wojewódzkim. Najgorzej na szczeblu gminnym. W tym przypadku stwierdzono, iż omawiane zadania powierzane są nierzadko w ramach części etatu, jako dodatek do innych zadań, co czyniło z założenia nierealne ich wykonywanie w sposób prawidłowy. W niektórych jednostkach szczebla gminnego w regulaminach organizacyjnych urzędów nie wyznaczono komórek organizacyjnych wykonujących zadania w przedmiotowych sprawach (nie zostały one konkretnie przypisane). Ponadto stwierdzono bagatelizowanie znaczenia zespołów zarządzania kryzysowego. Nierzetelność przygotowania i niekompletność planów. Rzadko organizowane ćwiczenia. Niekompletność raportów sytuacyjnych oraz brak analiz i prognoz rozwoju sytuacji. Nieprawidłowości w wykonywania zadań ochrony ludności w ramach zarządzania kryzysowego dotyczą także zwłoki i określania wszystkich potrzeb we wnioskowaniu o wsparcie Sił Zbrojnych RP.

Ochrona ludności i obrona cywilna

Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej, niezadowalający stan realizacji zadań ochrony ludności obserwowano także w obszarze obrony cywilnej. Podejmowane na przestrzeni ostatnich latach prace naprawcze nie udoskonaliły systemu do poziomu zadowalającego. W okresie objętym pracami Najwyższej Izby Kontroli (lata 2015-2017) stwierdzono, iż w obszarze obrony cywilnej koncentrowano się głównie na pracach planistycznych i sprawozdawczych, które nie w pełni skutecznie wpływały na rozwój i modernizację struktur. Zauważono, iż liczba i objętość stworzonej dokumentacji w stosunku do możliwości może stwarzać pozory sprawnie funkcjonującego systemu. Kontrolerzy Najwyższej Izby Kontroli sprawdzający realizację zadań ochrony ludności w ramach obrony cywilnej uwidocznili szereg niedoskonałości na wszystkich szczeblach podziału terytorialnego kraju w zakresie planowania cywilnego. W większości przypadków treść tych dokumentów okazała się niedopracowana. Wykryto przypadki kopiowania przez pracowników urzędów gmin planów obrony cywilnej opracowanych dla potrzeb innych gmin bez zmiany nazwy gminy, pomijając inne okoliczności, dla których kopiowanie planów może obniżyć ich funkcjonalność i dostosowanie do konkretnego otoczenia. Kontrolerzy w trakcie prac stwierdzili także niewystarczającą liczbę ćwiczeń (przede wszystkim uwzględniających problematykę zawartą w dokumentach planistycznych) i szkoleń na szczeblu terenowym. Kolejne trudności w realizacji zadań odnosiły się do niepodejmowania działań w celu przygotowania i zorganizowania ewakuacji ludności na wypadek masowego zagrożenia dla życia i zdrowia na znacznym obszarze. Nieprawidłowości, o których mowa, dotyczyły między innymi niespełniania wymogu ustalania wykazu instytucji państwowych, przedsiębiorców i pozostałych jednostek organizacyjnych oraz społecznych organizacji ratowniczych przewidzianych do prowadzenia przygotowań i realizacji przedsięwzięć. Jeszcze w 2024 r. w raporcie NIK na temat zapewnienia obywatelom miejsc schronienia w budowlach ochronnych na wypadek wystąpienia zagrożenia stwierdzono, iż obrona cywilna nie istnieje. De facto wejście w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, spowodowało lukę prawną skutkującą usunięciem z porządku prawnego przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie funkcjonowania obrony cywilnej. Pozostał ratyfikowany w 1991 r. protokół I do konwencji genewskich z 1977 r. W Polsce w latach 2022-2024 obrona cywilna w rzeczywistości nie funkcjonowała choćby na papierze.

Struktury ratownicze w ochronie ludności

Najlepszy stan realizacji zadań w ramach ochrony ludności w Polsce ze wszystkich zaliczanych do niej systemów dotyczy tych realizowanych przez struktury ratownicze, choć i tutaj nie brakuje nieprawidłowości. System ratowniczy oparty przede wszystkim na jednostkach Państwowej Straży Pożarnej (w gminie ochotniczych strażach pożarnych) dobrze sprawdzał się (i sprawdza) w działaniach operacyjnych na rzecz ochrony ludności zarówno na szczeblu powiatowym, wojewódzkim, jak i krajowym.

Organizacja systemu oraz wyposażenie i przygotowanie ratowników umożliwiają sprawne prowadzenie działań ratowniczych. Nie diagnozuje się nieprawidłowości lub niepokojących tendencji związanych z funkcjonowaniem omawianego systemu. Do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wpływają skargi na działalność systemu. Do Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej skarg i wniosków wpływa mało i nie dotyczą one spraw ,,systemowych”, a incydentów w czasie poszczególnych akcji ratowniczych. Również z badań opinii publicznej wynika, iż straż działa gwałtownie i skutecznie, jest dobrze zorganizowana, sprawna i gotowa do działania. W 2024 r. 97% badanych pozytywnie oceniło pracę strażaków, co jest wyrazem zaufania społecznego do tej służby.

Sprawnie zadania ochrony ludności realizuje Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, który zapewnia ciągły rozwój systemu poprzez włączanie do niego kolejnych jednostek. Charakteryzują się one wysoką dyspozycyjnością zdefiniowaną jako stosunek liczby wyjazdów – skierowań do zdarzenia po przekazanej dyspozycji, która w przypadku jednostek zawodowych straży pożarnych wynosiła 100%, a jednostek ochotniczych – 96,2%.

Prawidłowy stan realizacji zadań ochrony ludności w ramach krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego dotyczy też nadzoru na funkcjonowaniem omawianego systemu (mowa o kontrolach i inspekcjach) oraz prawidłowej analizy wykonywanych działań ratowniczych z formułowaniem wniosków końcowych.

Omawiając dotychczasowy stan realizacji zadań w ramach ochrony ludności, należy stwierdzić, iż struktury krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego sprawnie realizują także zadania w zakresie ochrony ludności wynikające z Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. Na przestrzeni ostatniej dekady Państwowa Straż Pożarna z powodzeniem uczestniczyła m.in. w akcjach ratowniczych w Szwecji, Grecji, Turcji i Libanie oraz w akcjach humanitarnych w związku z pandemią koronawirusa m.in. w Ukrainie i Białorusi.

Podsumowanie

Do momentu wejścia w życie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej nie wszystkie systemy sprawnie realizowały zadania na rzecz ochrony życia i zdrowia ludzi w Polsce. Najlepiej zadania realizowały struktury krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, najgorzej systemów zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej. Szczególnie uderzające są negatywne oceny zawarte w raportach Najwyższej Izby Kontroli, które dotyczyły realizacji zadań ochrony ludności w ramach obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego w gminach i powiatach. W tych przypadkach przez wzgląd na skalę nieprawidłowości można mówić o marginalizacji znaczenia omawianej problematyki na przestrzeni ostatnich lat.

Zobacz nasze propozycje szkoleń

Mając powyższe na uwadze należy jak najszybciej podjąć prace w celu realizacji wymagań zawartych w ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej oraz rozporządzeń wykonawczych do niej, ponieważ obecna sytuacja może w przyszłości zagrażać bezpieczeństwu powszechnemu.

Bibliografia

Najwyższa Izba Kontroli, Informacje o wynikach kontroli:

– Przygotowanie struktur obrony cywilnej do realizacji zadań w okresie wojny i pokoju, Warszawa 9 marzec 2012 r

– Przygotowanie systemu ochrony ludności przed klęskami żywiołowymi oraz sytuacjami kryzysowymi, 20 czerwca 2013 r.

– Funkcjonowanie szkół i ośrodków szkoleniowych w Policji, Państwowej Straży Pożarnej i Straży Granicznej, 28 czerwca 2013 rok.

– Wykonywanie przez organy administracji publicznej zadań w zakresie zarządzania kryzysowego, 2010 r.

– Ochrona ludności w ramach zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej, Warszawa 12 września 2018 r.

– Finansowanie Działalności Ochotniczych Straży Pożarnych, Warszawa 3.06.2019 r.

– Realizacja Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2017–2020, Warszawa 14.06.2019 r.

– Szkolenie i doskonalenie zawodowe funkcjonariuszy służb podległych MSWiA, Warszawa 7.05.2020 r.

– Funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, Warszawa 11.03.2021 r.

– Zapewnienie obywatelom miejsc schronienia w budowlach ochronnych na wypadek wystąpienia zagrożenia, Warszawa 19.02.2024 r.

– Przygotowanie państwa na zagrożenia związane z działaniami hybrydowymi, Warszawa 29.06.2023 r.

Ustawa z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej.

1. Krasiński, Ochrona ludności w Polsce w czasie pokoju po 2007 r., Rozprawa doktorska, Siedlce 2022 r.

https://www.gov.pl/web/kmpsp-tarnow/zaufanie-spoleczne-dla-strazakow-wyniki-badania-cbos (18.03.2025 r.).