Art. 8a ustawy represyjnej –esencja pisowskiego „stanowienia prawa”

INFORMACJA PRAWNA

Dot. art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (…),
jego genezy, zasad stosowania oraz innych istotnych kwestii z tym związanych.

Oceniając przepis art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (…), dalej „policyjnej ustawy emerytalnej”, z perspektywy minionych ośmiu lat należy dostrzec kilka istotnych kwestii, związanych m.in. z jego genezą (tzw. „ratio legis”, z łac. „motyw ustawodawczy, sens i cel ustawy”, czyli inaczej, po co w ogóle go wprowadzono?) i odpowiedzieć sobie na pytanie, czym się kierował ustawodawca (reprezentowany przez PIS i jego akolitów) wpisując do ustawy ww. przepis, o takim a nie innym brzmieniu? Na początek przypominamy jego historię i finalną treść:

„Art. 8a.
1. Minister adekwatny do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,
   w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

2. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.„

Charakterystyczne dla autorów ustawy represyjnej jest to, iż odpowiedzi na ww. pytanie nie znajdujemy, choć powinniśmy, w uzasadnieniu do jej projektu autorstwa niezapomnianego duetu: Mariusz Błaszczak – Jarosław Zieliński, który wpłynął do Sejmu 14 listopada 2016 r. Jest to o tyle zrozumiałe, iż w projekcie tym nie było jeszcze takiej jednostki redakcyjnej jak art. 8a. Nie widzimy go także w Sprawozdaniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny z 13 grudnia 2016 r.

Art. 8a pojawia się nagle podczas posiedzenia połączonych Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Polityki Społecznej i Rodziny w dnia 15 grudnia 2016 r. w formie poprawki zgłoszonej na sali obrad przez ówczesnego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji – Jarosława Zielińskiego. Zważmy, stało się to w przeddzień uchwalenia ustawy represyjnej z piekła rodem. Oczywiście nikt z twórców tego prawnego potworka nie zawracał sobie głowy takim „drobiazgiem” jak prawny obowiązek konsultacji także zmienionej wersji projektu. Rzecz „dociśnięto kolanem” i po sprawie¹.

Autor/autorzy ustawy represyjnej z 16 grudnia 2016 r. formułując treść przepisu art. 8a, na absolutnie końcowym etapie jej procedowania, użyli świadomie wyrażeń niedookreślonych, takich jak „krótkotrwała służba”, „rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków” oraz „szczególnie uzasadniony przypadek”, mających charakter tzw. „klauzul generalnych”². Zapomniano jednak, albo inaczej świadomie i ostentacyjnie zignorowano, iż w prawie ubezpieczeń społecznych nie powinno się stosować tzw. klauzul generalnych, o czym wielokrotnie wypowiedział się Sąd Najwyższy stwierdzając, iż przepisy ubezpieczeniowe tworzą odrębną dziedzinę prawa i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Powinny być przestrzegane w jednakowy sposób w stosunku do wszystkich podmiotów. Oznacza to, iż koncepcja art. 8a pozostaje w oczywistej sprzeczności z orzecznictwem Sądu Najwyższego oraz sądów apelacyjnych. Czy coś z tego wynikało dla twórców tej ustawy działających wówczas w „rewolucyjnym uniesieniu”? Oczywiście nic. Przestrzeganie jakichkolwiek reguł prawnych nie leżało w zainteresowaniu, ani w zwyczaju tego towarzystwa.

Musimy przypomnieć, iż okoliczności tworzenia projektu ustawy represyjnej z 16 grudnia 2016 r., z punktu widzenia przepisów, które regulują proces legislacyjny, wskazują na porażający ogrom pogardy dla prawa. Projektodawcy, złamali w tym zakresie wszystkie podstawowe zasady zapisane w obowiązującym wówczas Regulaminie pracy Rady Ministrów, tzn. nie przeprowadzili obowiązkowych konsultacji projektu, nie przekazali go do zaopiniowania przez Komisję Prawniczą i nie uzyskali wymaganej opinii Rady Legislacyjnej (§ 50 ust. 1-3, § 72 ust. 1, § 60 ust. 3 pkt 4 Regulaminu pracy RM). Są to tylko niektóre z haniebnych okoliczności towarzyszących procesowi przygotowania prawa realizującego tzw. „sprawiedliwość dziejową” w wydaniu partii o groteskowej w tym kontekście nazwie „Prawo i Sprawiedliwość”. Nie miało to nic wspólnego, ani z prawem, ani ze sprawiedliwością, ani tym bardziej z obowiązującymi zasadami legislacji. To samo w sobie naruszyło zasadę państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji RP. Mamy nadzieję, iż uczynki ludzi złych, ogarniętych irracjonalną rządzą zemsty fałszywie adresowaną, zostaną sprawiedliwe ocenione a w konsekwencji ukarane. Jak pisał na przełomie XIX i XX w. polski polityk konserwatywny, publicysta i historyk – Stanisław Koźmian: „Dozwalając bezkarności rozszerzać się w naszym społeczeństwie, grubą i niebezpieczną rozpoczynamy grę, w której nas łotry i szulerzy ograją. Nauki, srogie nauki przeszłości nakazują nam wystrzegać się bezkarności, tym więcej, gdy nowoczesna grozi rozsadzeniem tego, co stanowi treść naszego bytu”.

Wracając zaś do oceny przepisu art. 8a tej nieszczęsnej ustawy można powtórzyć za dr Marcinem Czechowskim z Instytutu Prawa i Administracji Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku specjalizującego się w prawie stosunków służbowych i zabezpieczenia społecznego: „ (…) Choć ustawodawca przewidział możliwość wyłączenia stosowania przepisów obniżających wymiar świadczeń w stosunku do osób pełniących służbę w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r., to niedookreślone przesłanki skorzystania z tego rozwiązania i posłużenie się potęgującym swobodne uznanie zwrotem „może” sprawia, iż jest ona teoretyczna. […].

Podobną opinię sformułowała Helsińska Fundacja Praw Człowieka w Raporcie powstałym w lipcu 2021 r., pt. „Ustawa o obniżeniu świadczeń funkcjonariuszom służb mundurowych – Ocena skutków regulacji ex post” autorstwa dr Marcina Szweda z Katedry Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Raport ten powstał w ramach projektu „Monitoring systemu ochrony praw człowieka w Polsce”. Czytamy w nim m.in.: „…W świetle powyższych danych, trudno jest uznać środek określony w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej za mechanizm stanowiący rzeczywiste złagodzenie rozwiązań wprowadzonych w II ustawie emerytalnej”.

Późniejsza praktyka stosowania tego przepisu przez Ministra SWiA w rządzie PIS potwierdziła w pełni powyższe oceny. Potwierdziły to także liczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W zdecydowanej większości były to orzeczenia bardzo rzeczowe i głęboko uzasadnione, będące odpowiedzią na skargi osób chcących skorzystać z tej możliwości odzyskania odebranych im świadczeń emerytalnych. Szczególnie w orzeczeniach NSA mogliśmy przeczytać m. in.: „Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stawał na stanowisku, iż „krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.” oraz „rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia” nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot „ze względu na” dookreślają one treść „szczególnie uzasadnionych przypadków”, ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji adekwatnych państwu totalitarnemu […]. Okazało się jednak jak bardzo ułomny jest system prawa, którego skuteczność w obliczu destrukcyjnego nastawienia i z gruntu złej woli Ministra w poprzednim rządzie, przekreślały możliwość realnego korzystania z art. 8a przez osoby represjonowane, skoro już taki przepis wprowadzono do porządku prawnego.

Cóż z tego, iż skarżący uzyskiwali korzystne dla siebie wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Minister powtórnie, doprowadzając intencjonalnie do przewlekłości postępowania, wydawał decyzje odmawiające wyłączenia stosowania wobec wnioskodawców art. 15c, art. 22a lub art. 24a policyjnej ustawy emerytalnej lub w ogóle nie reagował na orzeczenia sądów. Nie robiło też na nim wrażenia zasądzanie na rzecz skarżących kilkusetzłotowych kwot tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz wymierzenie grzywny za bezczynność lub przewlekłość postępowania. Bo niby dlaczego miałby się tym przejmować, wszak nie płacił „z własnej kieszeni”.

Na szczęście zmiany polityczne jakie się dokonały po 15 października 2023 r. przyniosły przełom w stosowaniu przez Ministra SWiA nowego Rządu art. 8a policyjnej ustawy emerytalnej, zgodny z logiką i kierunkiem wyznaczonym orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro już przepis ten, za sprawą oszukańczych poczynań jego autorów, znalazł się w obrocie prawnym, to należało go wykorzystać w dobrej wierze i w duchu prokonstytucyjnej interpretacji przepisów prawa.

W związku z wątpliwościami wielu osób zainteresowanych wystąpieniem do Ministra SWiA w trybie art. 8a policyjnej ustawy emerytalnej z wnioskiem o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a lub art. 24a tej ustawy wyjaśniamy, iż w tej chwili wnioskodawca taki nie musi spełnić literalnie wszystkich warunków, które wskazuje ten przepis. Kierując się właśnie orzecznictwem NSA, Minister analizuje, czy w sprawie zachodzi tzw. „szczególnie uzasadniony przypadek”. Jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi ów „szczególnie uzasadniony przypadek” pełnią kryteria w postaci, „krótkotrwałej służby” oraz „rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków”. Przy czym – co bardzo istotne – brak spełnienia któregoś z ww. kryteriów pomocniczych w żadnym razie nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki „szczególnie uzasadnionego przypadku”. Końcowa decyzja Ministra oparta jest o ustalenia faktyczne wynikające ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego.

Kto może wystąpić z wnioskiem do Ministra w trybie art. 8a? Odpowiedź brzmi: każdy, kogo objęła druga ustawa represyjna z 16 grudnia 2016 r. Dotyczy to więc emerytów policyjnych, rencistów policyjnych, ale także wdów i wdowców oraz inne osoby otrzymujące renty rodzinne po zmarłym funkcjonariuszu³.

Czy brak służby po 1990 r. wyklucza możliwość wystąpienia z wnioskiem do Ministra w trybie art. 8a? Otóż faktem jest, iż jedną z przesłanek przewidzianą w tym przepisie jest to, aby funkcjonariusz rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jednakże, jak wyżej napisaliśmy, jest to jedynie kryterium pomocnicze. Tak więc, o ile dany funkcjonariusz pełnił służbę wyłącznie przed 1990 r., to możliwość wystąpienia z wnioskiem do Ministra z art. 8a przez cały czas istnieje, a wniosek taki może być rozpatrzony pozytywnie. Stanie się tak wówczas, gdy Organ, po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdzi, iż w sprawie zachodzi tzw. „szczególnie uzasadniony przypadek”. Kanwą takiego rozstrzygnięcia jest ustawowa kompetencja Ministra, będąca tzw. „uznaniem administracyjnym”⁴, do wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a lub art. 24a policyjnej ustawy emerytalnej.

__________________________________________________________

¹ Zainteresowanych, a jednocześnie wytrwałych z wysokim poziomem odporności na „Himalaje” kłamstw, obłudy i przeinaczeń, jakich dopuścili się posłowie i posłanki PIS w trakcie prac komisji sejmowych nad projektem ustawy represyjnej z 16 grudnia 2016 r. odsyłamy do nagrań wystąpień tych tuzów intelektu, zamieszczonych na stronie internetowej Sejmu RP: Druk nr 1061 – Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, a także do „pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny” w dniu 15 grudnia 2016 r. w formacie PDF.

² Klauzule generalne – to zwroty niedookreślone o charakterze wartościującym, świadomie dające swobodę decyzyjną i odsyłające do norm pozaprawnych, umożliwiające zastosowanie pewnego stopnia dowolności w wykładni prawa. Poprzez swoją ogólnikowość mogą jednak stać w sprzeczności z jasnością i pewnością prawa, a tym samym uniemożliwiać adekwatne jego rozumienie i przestrzeganie.

³ Wzory wniosków o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a lub art. 24a policyjnej ustawy emerytalnej dostępne są na stronach internetowych, w tym organizacji zrzeszonych w FSSM a także na stronie Federacji w Informacji Prawnej z 22 kwietnia 2024 r. oraz w Aneksie [do Informacji Prawnej z 17 maja 2024 r.] z 18 października 2024 r.

⁴ Uznanie administracyjne – to szczególna forma ustawowego upoważnienia organu administracji państwowej (Ministra SWiA) do określonego zachowania się, polegająca na przyznaniu temu Organowi kompetencji do dokonania wyboru – spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę – równowartościowych rozwiązań prawnych. Organ ma prawo uwzględnić indywidualne, szczególne okoliczności każdego przypadku, których stwierdzenie umożliwia wydanie określonej decyzji.

Zespół Prawny FSSM RP