Ochrona ludności i obrona cywilna. Fakty – Dylematy – Rozwiązania | Część I

safetyproject.pl 1 tydzień temu

Ochrona ludności i obrona cywilna – zapisz się na bezpłatny webinar!

Obszar ochrony ludności i obrony cywilnej jest zagadnieniem kluczowym z perspektywy zarządzania bezpieczeństwem państwa. Zgodnie z opinią wnioskodawcy projektu ustawy ochrona ludności jest jednym z podstawowych obowiązków państw europejskich. Jej celem jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego, mienia i dziedzictwa kulturowego oraz środowiska naturalnego w sytuacjach zagrożeń naturalnych lub spowodowanych przez człowieka. Do kategorii współczesnych zagrożeń zaliczyć można zarówno zagrożenia naturalne, jak i zagrożenia asymetryczne, terrorystyczne, cybernetyczne, hybrydowe oraz pozostałe zagrożenia spowodowane przez człowieka, obejmujące w szczególności zagrożenia militarne o gwałtownym i niszczycielskim oddziaływaniu na ludzi, infrastrukturę i środowisko naturalne.

Należy podkreślić, iż zapewnienie bezpieczeństwa ludności cywilnej przez organy władzy publicznej, czego wyrazem jest niniejszy projekt ustawy, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zagwarantowanego w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nieokreślenie ram takiej pomocy, w szczególności dla obszaru obrony cywilnej, może więc naruszać ww. normy konstytucyjne. Celem wprowadzenia uregulowań w tym obszarze jest przede wszystkim udoskonalenie w obszarze niemilitarnym zagadnień związanych z zapewnieniem warunków do przetrwania ludności.

Państwo zobowiązane jest do ochrony swoich obywateli w każdym czasie, w stanie pokoju, w sytuacjach kryzysowych, podczas stanów nadzwyczajnych oraz w czasie wojny. W związku z szerokim spektrum zagrożeń i koniecznością zapewnienia akceptowalnego poziomu ochrony obywateli Rzeczypospolitej Polskiej i innych osób przebywających na jej terytorium, w projekcie ustawy określono zadania związane z obszarem ochrony ludności oraz wskazano podmioty adekwatne do ich realizacji.

Zaznaczyć należy, iż zadania ochrony ludności daleko wykraczają poza sferę ratownictwa i pomocy humanitarnej i obejmują również inne aspekty życia społecznego, gospodarczego oraz edukację. Oznacza to, iż na poziom ochrony ludności będą mieć wpływ działania podejmowane w ramach różnych działów administracji rządowej. W szczególności zaangażowane w ich realizację będą działy: administracja publiczna, energia, finanse publiczne, gospodarka, gospodarka wodna, kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, łączność, nauka, obrona narodowa, oświata i wychowanie, szkolnictwo wyższe, transport, środowisko, sprawy wewnętrzne, sprawy zagraniczne, zdrowie. Oznacza to, iż za realizację zadań ochrony ludności odpowiadają różne organy administracji rządowej, które zgodnie z kompetencjami określonymi w odrębnych aktach prawnych realizować będą zarówno zadania ochrony ludności określone w ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej, jak również zadania obrony cywilnej, o których mowa w art. 61 lit. (a) Pierwszego protokołu dodatkowego do Konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych sporządzonego w Genewie dnia 8 czerwca 1977 roku.

Podmiotem obrony cywilnej niezmiennie pozostaje człowiek, a jej przedmiotem jest zabezpieczenie ludności przed skutkami zagrożeń wynikających z czasu wojny. W ww. protokole określono wiele szczegółowych zadań obrony cywilnej, m.in. takich jak: służba ostrzegawcza, ewakuacja, przygotowanie i organizowanie schronów, ratownictwo, służby medyczne, włączając w to pierwszą pomoc oraz opiekę religijną, walka z pożarami, wykrywanie i oznaczanie stref niebezpiecznych, odkażanie i inne podobne działania ochronne, dostarczanie doraźnych pomieszczeń i zaopatrzenia, doraźna pomoc dla przywrócenia i utrzymania porządku w strefach dotkniętych klęskami, doraźne przywrócenie działania niezbędnych służb użyteczności publicznej, doraźne grzebanie zmarłych, pomoc w ratowaniu dóbr niezbędnych dla przetrwania.

Wnioskodawcy ustawy precyzyjnie określili cel procedowanych zmian legislacyjnych uznając, iż maja one służyć:

zapewnieniu najwyższym organom władzy państwowej i organom administracji publicznej (w zakresie niemilitarnym) ciągłości kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny,
zwiększeniu potencjału państwa w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa swoim obywatelom i innym osobom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
wzmocnieniu zdolności struktur obrony cywilnej do ochrony ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych oraz przezwyciężania ich bezpośrednich następstw.

Tym samym proponowane rozwiązania wpisują się w budowę i doskonalenie funkcjonowania zintegrowanego systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym dzięki dookreśleniu roli i zadań najwyższych organów władzy państwowej i instytucji publicznych oraz usprawnieniu ich koordynacji w zdefiniowanym obszarze ochrony ludności. Należy również mieć na uwadze jeden z zasadniczych celów projektowanej regulacji, który ma związek z wejściem w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248, z późn. zm.), co spowodowało lukę prawną skutkującą usunięciem z porządku prawnego przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie funkcjonowania obrony cywilnej oraz Szefa Obrony Cywilnej Kraju (zamieszczonych głównie w Dziale IV).

Autorzy komentarza do ustawy za istotę nowej ustawy uznają wykorzystanie na potrzeby ochrony ludności istniejących i sprawdzonych zasobów, w szczególności sił i środków Państwowej Straży Pożarnej, krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, ochotniczych straży pożarnych, podmiotów uprawnionych do wykonywania ratownictwa górskiego i wodnego oraz innych organizacji społecznych działających w obszarze ratownictwa, ochrony ludności, pomocy humanitarnej i edukacji dla bezpieczeństwa. Wymienione podmioty będą zintegrowane na poziomie systemowym i operacyjnym, tak aby ich działania były skuteczne, efektywne i szybkie.

Zamów szkolenie z obszaru ochrony ludności i obrony cywilnej

W przedmiotowym projekcie ustawy przyjęto funkcjonalność rozwiązań jako podstawowy determinant kształtowania ochrony ludności i obrony cywilnej. Świadczy o tym m.in. tworzenie organizacji obrony cywilnej na bazie podmiotów już funkcjonujących w czasie pokoju, zamiast tworzenia nowych struktur, budowanie mechanizmów reagowania na zagrożenia z wykluczeniem barier podziału administracyjnego kraju.

Przyszła regulacja ma na celu stworzenie odpowiednich ram dla zapewnienia warunków niezbędnych dla ochrony życia i zdrowia ludzi oraz podstawowych warunków przetrwania, współpracy i współdziałania systemów, organów, służb i innych podmiotów wykonujących zadania ochrony ludności, usprawnienie koordynowania przyjmowania i udzielania pomocy humanitarnej oraz zapewnienie odpowiednich zasobów. Projekt ustawy kładzie duży nacisk na kształtowanie świadomości społeczeństwa oraz promowanie odpowiednich zachowań w obliczu zagrożenia w celu zwiększenia bezpieczeństwa obywateli oraz zmniejszenia bezpośrednich skutków zagrożeń.

W projekcie odniesiono się także do zagadnienia związanego z przedsięwzięciami organizacyjno-planistycznymi w zakresie przygotowania administracji publicznej do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej w czasie stanu wojennego i wojny. Jest to niezbędny krok, gdyż od czasu reformy ustrojowej w Rzeczypospolitej Polskiej obszar obrony cywilnej stracił swoją funkcjonalność.

Biorąc pod uwagę m.in. doświadczenia zdobyte w trakcie szeregu ćwiczeń i szkoleń, w tym o międzynarodowym charakterze, zdiagnozowano potrzebę kompleksowego uregulowania obszaru ochrony ludności, w tym wyeliminowanie z porządku prawnego rozwiązań archaicznych. Powyższe wydaje się być uzasadnione, w szczególności w kontekście niestabilnej sytuacji bezpieczeństwa w otoczeniu zewnętrznym Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza od 2014 r.

Jednocześnie proponowane rozwiązanie legislacyjne stanowi odpowiedź na postulaty zmian zgłaszane przez władzę ustawodawczą i wykonawczą, Najwyższą Izbę Kontroli, środowiska naukowe i obywateli, a także praktyków funkcjonujących w systemie bezpieczeństwa powszechnego różnych szczebli administracji rządowej i samorządowej. Tym samym nowa regulacja uwieńczyłaby kilkudziesięcioletnie starania stworzenia aktu prawnego, który w sposób kompleksowy dotyczyłby ochrony ludności, rozumianej de facto jako wszelkie działania państwa w tym obszarze, zarówno w czasie pokoju, jak i w czasie wojny. Włączenie do systemu ochrony ludności służb oraz stowarzyszeń i organizacji pozarządowych, które na co dzień szkolą się i działają w systemach ratowniczych, pozwoli na osiągnięcie umiejętności wykonywania tych zadań w czasie „W”, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości użycia ich potencjału, zarówno ludzkiego, jak i sprzętowego w każdej sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa.

Jaki jest zakres Ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej?

Ustawa określa między innymi:

zadania ochrony ludności i obrony cywilnej;
organy i podmioty realizujące zadania ochrony ludności i obrony cywilnej;
zasady planowania ochrony ludności i obrony cywilnej;
zasady funkcjonowania systemów wykrywania zagrożeń oraz powiadamiania, ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach;
zasady użytkowania i ewidencjonowania oraz warunki techniczne obiektów zbiorowej ochrony;
zasady funkcjonowania i organizację obrony cywilnej oraz sposób powoływania personelu do obrony cywilnej;
finansowanie ochrony ludności i obrony cywilnej.

Ważnym dla zrozumienia istoty ustawy jest zapoznanie się ze znaczeniem kluczowych dla tej regulacji definicji. Ustawa mówi między innymi o:

zagrożeniu – należy przez to rozumieć sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, dóbr kultury lub środowiska lub wywołującą ograniczenia w działaniu organów administracji publicznej lub infrastruktury niezbędnej do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej;
społecznej odporności – należy przez to rozumieć indywidualną i grupową zdolność ludzi do zaspokajania swoich podstawowych potrzeb bytowych, w tym dzięki posiadaniu własnych zapasów niezbędnych produktów, oraz ich zdolność do współdziałania z podmiotami ochrony ludności, a także do zdobywania kompetencji w zakresie kształtowania świadomości zagrożeń i zapobiegania zagrożeniom oraz pożądanych zachowań na wypadek wystąpienia zagrożeń;
ocenie ryzyka – należy przez to rozumieć całościowy, przekrojowy proces identyfikacji i analizy prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożeń, podatności na zagrożenia i szacowania ich skutków dla ludności, w celu przygotowania zdolności organów ochrony ludności do ograniczenia ryzyka wystąpienia zagrożeń;
ochronie ludności – należy przez to rozumieć system składający się z organów administracji publicznej wykonujących zadania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludności przez ochronę życia i zdrowia ludzi, mienia, w tym zwierząt, infrastruktury niezbędnej do zaspokojenia potrzeb bytowych, dóbr kultury i środowiska w sytuacji zagrożenia, zwanych dalej „organami ochrony ludności”, podmiotów wykonujących te zadania, zwanych dalej „podmiotami ochrony ludności”, oraz zasobów ochrony ludności;
obronie cywilnej – należy przez to rozumieć realizację zadań określonych w art. 61 lit. a Protokołu dodatkowego do Konwencji Genewskich z 12 sierpnia 1949 r. dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (Protokół I), sporządzonego w Genewie dnia 8 czerwca 1977 r. (Dz. U. z 1992 r. poz. 175 oraz z 2015 r. poz. 1056), zwanego dalej „Pierwszym Protokołem dodatkowym do Konwencji Genewskich z 12 sierpnia 1949 r.”, mająca na celu ochronę ludności cywilnej przed zagrożeniami wynikającymi z działań zbrojnych i ich następstw.

Naczelną zasadą i istotą funkcjonowania systemu ochrony ludności i obrony cywilnej jest ich wzajemna relacja oparta na zasadzie tożsamości podmiotowej wyrażającej się wymiennością roli pełnionej w systemie bezpieczeństwa narodowego. Otóż, z chwilą wprowadzenia stanu wojennego i w czasie wojny:

ochrona ludności staje się obroną cywilną;
organy ochrony ludności stają się organami obrony cywilnej;
podmioty ochrony ludności stają się podmiotami obrony cywilnej;
zasoby ochrony ludności stają się zasobami obrony cywilnej.

Podsumowując, należy uznać ustawę o ochronie ludności i obronie cywilnej za najważniejszy akt prawny stanowiący obok ustawy o obronie Ojczyzny, ustawy o zarządzaniu kryzysowym i ustawy o działaniach antyterrorystycznych i trzech ustawach o stanach nadzwyczajnych najważniejszy fundament prawny funkcjonowania systemu bezpieczeństwa wewnętrznego Rzeczypospolitej Polskiej.

Bibliografia: