Analiza Stanu Organizacji i Finansowania Ochrony Ludności przed Ustawą o OLiOC

Wstęp

W obliczu rosnących wyzwań, najważniejsze jest zrozumienie, jak Polska radziła sobie z ochroną ludności oraz obroną cywilną przed wejściem w życie nowej ustawy o OLiOC. Ten artykuł, oparty na analizie dokumentów formalnych i wywiadach z ekspertami, przedstawia kompleksową ocenę stanu organizacji zasobów i finansowania systemów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo obywateli. Skupimy się na trzech kluczowych filarach: obronie cywilnej (ochrona ludności w czasie wojny i stanu wojennego), zarządzaniu kryzysowym (ochrona ludności w obliczu sytuacji kryzysowych) oraz systemach ratowniczych, ze szczególnym uwzględnieniem Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego (KSRG). Zrozumienie tych obszarów jest niezbędne dla efektywnej ochrony ludności w przyszłości.

Wyzwania w Obronie Cywilnej: Przestarzała Infrastruktura i Niedofinansowanie

Obrona cywilna w Polsce borykała się z licznymi problemami przed wprowadzeniem nowych regulacji. Wśród najważniejszych trudności należy wymienić:

1. Przestarzały system ostrzegania: Środki do informowania, ostrzegania i alarmowania były niedoskonałe i przestarzałe, charakteryzując się dużą awaryjnością i wysokimi kosztami utrzymania. Kilkanaście procent wszystkich mieszkańców kraju na obszarach słabo zaludnionych i wiejskich, przede wszystkim poza dużymi miastami nie było objętych działaniem systemu. Brakowało wystarczających środków na kompleksową modernizację.
2. Niewystarczające zasoby ludzkie i sprzętowe: Formacje obrony cywilnej tworzone były w znacznej mierze na bazie członków ochotniczych straży pożarnych, więc faktycznie nie stanowiły one dodatkowych sił i środków. Ponadto, część wyposażenia obrony cywilnej pochodziła z czasów Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, np. odzież do prowadzenia działań, maski przeciwgazowe z lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych, przyrządy rozpoznania chemicznego z lat siedemdziesiątych, pochłaniacze z lat siedemdziesiątych, rękawice ochronne z lat pięćdziesiątych czy aparaty telefoniczne również z lat pięćdziesiątych.
3. Brak gotowości ewakuacyjnej: Nie podejmowano wystarczających działań w celu zapewnienia niezbędnych warunków do ewakuacji ludności z terenów zagrożonych na wypadek powstania masowego zagrożenia dla życia i zdrowia. Mowa tutaj w szczególności o pojazdach przystosowanych do transportu, trasach do ich przejazdu, miejscach zakwaterowania i stosownie do zaistniałego zdarzenia wyposażonych zespołach do ewakuacji. To najważniejszy element ochrony ludności, który wymagał pilnej uwagi.
4. Deficyt budowli ochronnych: Istniejące schrony i ukrycia pokrywały ogółem niecałe 4% potrzeb ludności w zakresie miejsc ochronnych. Wynikało to z niewystarczających w stosunku do istniejących potrzeb wydatków na ich utrzymanie, konserwację oraz finansowanie nowych budowli ochronnych.
5. Problemy z bazą magazynową: Zły stan zasobów ochrony ludności dotyczył także bazy magazynowej na potrzeby obrony cywilnej, której liczba systematycznie spadała.
6. Niedobory infrastrukturalne: Niewystarczająca w stosunku do potrzeb była liczba punktów do likwidacji skażeń, punktów zabiegów weterynaryjnych i urządzeń służących do zaopatrywania ludności w wodę, szczególnie w warunkach specjalnych.
7. Niskie finansowanie: Do 2025 r. sposób i poziom finansowania obrony cywilnej był niewystarczający w stosunku do potrzeb. Szczególnie niskie nakłady na obronę cywilną obserwowało się w gminach, niekiedy choćby nie więcej niż kilkaset złotych rocznie. To znacząco utrudniało rozwijanie skutecznej ochrony ludności.
8. Deficyty kadrowe: Problemy kadrowe w urzędach polegały na niewystarczającej ilości kompetentnych i wykwalifikowanych pracowników. W przypadku szkoleń fachowców i pomocy dydaktycznych, instruktorów, poradników i broszur metodycznych również były niedobory. W samorządach na stanowiskach związanych z ochroną ludności często pracowały osoby bez wymaganego wykształcenia czy też przeszkolenia kursowego. Często były to osoby, które na oczy nie widziały np. maski p.gaz., nie mówiąc już o zasadach jej użycia.

Zarządzanie Kryzysowe: Luki w Planowaniu i Komunikacji

System zarządzania kryzysowego, najważniejszy dla ochrony ludności w sytuacjach nagłych, również mierzył się z istotnymi wyzwaniami:

1. Niedoskonałe plany: Zawartość planów najniższych szczebli podziału terytorialnego kraju nie zawsze dawała podstawy do twierdzenia, iż przygotowanie do przejmowania kontroli nad sytuacjami kryzysowymi w drodze zaplanowanych działań jest w praktyce możliwe.
2. Brak zasilania awaryjnego: Zdarzało się, iż nie wszystkie centra zarządzania kryzysowego były wyposażone w zasilanie awaryjne, co uniemożliwiało ich funkcjonowanie w przypadku braku dostaw energii elektrycznej.
3. Niedostateczne przygotowanie kadr: Szczególnie w gminach i powiatach osoby odpowiedzialne za zarządzanie kryzysowe miały często przypisane inne obowiązki. Dodatkowo pracownicy poszczególnych komórek organizacyjnych wielu jednostek samorządu terytorialnego byli słabo przygotowani merytorycznie, nie zapoznawali się z treściami dokumentów planistycznych, a liczba przeprowadzanych dla nich szkoleń i ćwiczeń była znikoma.
4. Brak jednolitego systemu łączności: Na zły stan organizacji zasobów ochrony ludności w zakresie zarządzania kryzysowego przekładał się też brak jednolitego systemu łączności. w tej chwili w Polsce nie utworzono jednolitego, ogólnopolskiego systemu łączności, umożliwiającego bezpośrednią wymianę informacji pomiędzy służbami ratowniczymi i strukturami zarządzania kryzysowego wszystkich szczebli. To stanowiło poważne ograniczenie dla efektywnej ochrony ludności.

Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy (KSRG): Perspektywa Ochrony Ludności

W przeciwieństwie do obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego, struktury Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego (KSRG) prezentowały się znacznie lepiej pod względem organizacji zasobów i finansowania ochrony ludności:

1. Wysokie przygotowanie ratowników: Wyposażenie i przygotowanie ratowników umożliwiało sprawne ratowanie życia, zdrowia ludzi oraz mienia dotkniętych pożarami i klęskami żywiołowymi. Do systemu włączane były kolejne jednostki. Prawidłowo zorganizowany był centralny odwód operacyjny oraz systemy powiadamiania, informowania, łączności i wspomagania podejmowania decyzji.
2. Rzetelne plany działania: Struktury działały w oparciu o rzetelnie opracowane i spełniające wymogi prawa plany. Wojewódzkie i powiatowe plany ratownicze uwzględniały elementy wymagane przez przepisy i były corocznie aktualizowane. Ponadto opracowanie planów ratowniczych w większości przypadków poprzedzało się przeprowadzeniem analiz zagrożeń mogących wystąpić na obszarze powiatu i województwa oraz zabezpieczenia operacyjnego na obszarze powiatu i województwa.
3. Wysokie kompetencje kadr: Na przestrzeni ostatnich lat Komendanci Główni Państwowej Straży Pożarnej stworzyli efektywny system szkolenia strażaków. Dbali o prawidłową organizację szkoleń i ćwiczeń podległych im zasobów ludzkich. Organizacja procesu szkolenia oraz potencjał szkoleniowy straży państwowych pozwalały na objęcie szkoleniem i doskonaleniem wszystkich funkcjonariuszy, a zakres realizowanych szkoleń umożliwiał adekwatne przygotowanie ich do realizacji powierzonych im zadań. Na pozytywną ocenę zasługiwała realizacja zadań w zakresie organizacji i prowadzenia szkoleń funkcjonariuszy, wyposażenie szkół i ośrodków szkoleniowych w niezbędne pomoce dydaktyczne oraz zapewnienie odpowiednich warunków lokalowych umożliwiających prowadzenie zajęć dydaktycznych na wysokim poziomie.
4. Zadowalające finansowanie: Na pozytywną ocenę zasługiwało finansowanie ochrony ludności dla omawianego systemu ratowniczego. Minister adekwatny do spraw wewnętrznych corocznie określał wysokość środków finansowych, a Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej corocznie podejmował działania zmierzające do uzyskania dofinansowania oraz wydatkował również dziesiątki milionów złotych pochodzących ze środków unijnych, przeznaczonych na zwiększanie zasobów służb ratowniczych. Wzrastało finansowanie ochotniczych straży z budżetów gmin, budżetu państwa, z funduszy ochrony środowiska, budżetów powiatów, województw i w ramach projektów unijnych.
5. Specjalistyczny sprzęt OSP: Straże ochotnicze dysponowały specjalistycznym sprzętem i kompetentnymi ratownikami. Stan remiz strażackich systematycznie poprawiał się. Finansowanie zarówno ze źródeł gminnych, jak i budżetu państwa było na zadowalającym poziomie.

Mimo tych sukcesów, organizacja zasobów ochrony ludności w zakresie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego nie była jednak wolna od problemów. W przyszłości mogły je generować niekorzystne zmiany demograficzne. Szczególnie w kontekście zastępowalności pokoleniowej członków straży ochotniczych (nowych kadr), niezbędnej w utrzymaniu ciągłości działania. Działo się tak w związku z faktem, iż w Polsce zmienia się rynek pracy, zwiększa się migracja w poszukiwaniu lepszego poziomu życia. Nie dało się tego pogodzić z dekadami zamieszkiwania w jednej miejscowości i często wielopokoleniowego związania się z lokalną Ochotniczą Strażą Pożarną. Szczególnie w małych gminach młodzi ludzie wyjeżdżali w poszukiwaniu lepiej płatnej pracy do dużych miast i poza granice kraju, co mogło skutkować tym, iż w przyszłości profesjonalnego sprzętu nie będzie miał kto obsługiwać. Ponadto pomimo formalnego spełniania standardów, w wielu przypadkach obiekty remiz nie miały warunków adekwatnych do potrzeb ochotniczych straży pożarnych. Zdarzało się, iż w garażach brakowało odciągów do spalin i systemów ogrzewania przydatnych do utrzymywania sprawności sprzętu (szczególnie wiekowych samochodów) w przypadku niskich temperatur. Problemem były także kwestie nadmiernych formalności związanych z prowadzeniem spraw bieżących i pozyskiwaniem funduszy oraz liczby osób chętnych do bycia strażakiem ochotnikiem. Z jednej strony druhowie nie byli merytorycznie przygotowani do prowadzenia skomplikowanych procesów związanych np. z zakupami na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych. Z drugiej finansowanie nie wystarczało na zatrudnienie wykwalifikowanej osoby w tym zakresie.

Podsumowanie i Perspektywy dla OLiOC

Obserwowało się nieadekwatny w stosunku do potrzeb stan organizacji zasobów i finansowania ochrony ludności w Polsce w czasie pokoju. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (OLiOC) rozwiązania organizacyjne ze względu na niewystarczającą ilość zasobów i niewłaściwe finansowanie nie zapewniły poprawności realizacji założeń w omawianym zakresie. W raportach z kontroli zauważano, iż ze złym stanem organizacji zasobów i finansowania ochrony ludności mieliśmy do czynienia w przypadku systemów obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego. Najlepszy stan organizacji zasobów i finansowania ochrony ludności dotyczył krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. W tym przypadku posiadane zasoby i finansowanie zapewniały zdolność do sprawnej realizacji zadań na rzecz ochrony ludności.

W kontekście przedstawionych w tekście trudności, istniała potrzeba jak najszybszego podjęcia prac w celu realizacji wymagań zawartych w ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej. Nowa ustawa OLiOC ma szansę uporządkować i wzmocnić systemy odpowiedzialne za bezpieczeństwo obywateli, odpowiadając na zidentyfikowane niedoskonałości i zapewniając bardziej efektywną ochronę ludności w przyszłości.

Bibliografia

Najwyższa Izba Kontroli, Informacje o wynikach kontroli:

– Wykonywanie przez organy administracji publicznej zadań w zakresie zarządzania kryzysowego, 2010 r.

– Ochrona ludności w ramach zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej, Warszawa 12 września 2018 r.

– Finansowanie Działalności Ochotniczych Straży Pożarnych, Warszawa 3.06.2019 r.

– Szkolenie i doskonalenie zawodowe funkcjonariuszy służb podległych MSWiA, Warszawa 7.05.2020 r.

– Funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, Warszawa 11.03.2021 r.

– Zapewnienie obywatelom miejsc schronienia w budowlach ochronnych na wypadek wystąpienia zagrożenia, Warszawa 19.02.2024 r.

Ustawa z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej.

1. Krasiński, Ochrona ludności w Polsce w czasie pokoju po 2007 r., Rozprawa doktorska, Siedlce 2022 r.

Szef Obrony Cywilnej Kraju, Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, Ocena przygotowań w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej w Polsce za 2018 r.

Szef Obrony Cywilnej Kraju, Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, Ocena przygotowań w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej w Polsce za 2017 r.

Szef Obrony Cywilnej Kraju, Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, Ocena stanu przygotowań Obrony Cywilnej w Polsce, stan na 31 grudnia 2012 r.

Uzasadnienie do projektu ustawy z o ochronie ludności i obronie cywilnej z dnia 21 grudnia 2016 r.