Walka z korupcją z perspektywy polskiej i francuskiej: wyzwania, rozwiązania praktyczne iskuteczne stosowanie prawa

Porównanie Polski i Francji w zakresie walki z korupcją i naruszeniami zasad uczciwości stanowi zadanie obfitujące w cenne wnioski i mające duże znaczenie dla przyszłości, zwłaszcza,dla przedsiębiorstw francuskich i polskich działających lub inwestujących w którymkolwiek z tych dwóch państw.

Co prawda, nasze historie są odmienne, rozwój naszej struktury gospodarczej przebiegał w innym tempie, a przynależność do przestrzeni europejskiej jest dla Francji zjawiskiem dużo wcześniejszym — jako historycznego filaru budowania Unii Europejskiej — niż dla Polski, która jednak od momentu akcesji wykazała niezwykłą dynamikę i dziś należy do pięciu najsilniejszych gospodarek Europy.

Mimo to nasze cele w zakresie walki z korupcją są identyczne: opierają się na fundamentalnych wartościach Unii Europejskiej oraz na naszej wspólnej przynależności do Konwencji OECD w sprawie zwalczania korupcji transnarodowej, którą Francja i Polska podpisały razem przy jej powstaniu w 1997 r. Dodatkowo należy wspomnieć też o standardach międzynarodowych, takich jak,np. norma ISO 37001 czy Wytyczne OECD dla Przedsiębiorstw Międzynarodowych, stosowanych przez polskie i francuskie przedsiębiorstwa, które dodatkowo zbliżają nasze podejścia do tematu przeciwdziałania korupcji.

Rozwój i pogłębianie naszych relacji, intensyfikacja obecności handlowej i przedsiębiorczej na naszych wzajemnych rynkach, jak również rosnąca liczba inwestycji francuskich w Polsce oraz polskich, we Francji sprawiają, iż tym bardziej konieczne staje się zbliżenie naszych systemów zapobiegania i przeciwdziałania korupcji. Są one gwarancją dobrej administracji, uczciwej konkurencji służącej konsumentom, inwestorom, firmom oraz naszym demokracjom.

I. Dwa filary skutecznej walki z korupcją

Niezależnie od różnic kultury prawnej i systemów wymiaru sprawiedliwości, walka z korupcją opiera się na budowie dwóch narzędzi: po pierwsze — jakości prewencji w przedsiębiorstwach i administracji (A), po drugie — skuteczności postępowań sądowych w sprawach korupcyjnych (B). Z obu tych perspektyw interesujące jest obserwowanie zmian w przepisach ustawowych i regulacyjnych w naszych dwóch krajach.

A. Działania prewencyjne

Powszechnie wiadomo, iż lepiej zapobiegać niż leczyć, a w kontekście korupcji — lepiej zapobiegać niż karać!

Konieczność wdrażania systemów antykorupcyjnych nie jest nowym zjawiskiem. Jednak w historycznym nurcie rozwoju podejścia do logiki zarządzania zgodnością — zwłaszcza w obszarze stabilności finansowej i bankowej po kryzysie lat 2009/2010 oraz w obszarze zwalczania finansowania terroryzmu w latach 2015/2020 — masowe systemy zgodności zostały narzucone zarówno na poziomie światowym, jak i europejskim. Podobnie w dziedzinie ochrony danych osobowych, których bezpieczeństwo zostało zagrożone przez rozwój technologii cyfrowych i masowe przetwarzanie danych — pojawiły się regulacje mające skutecznie zapobiegać nadużyciom.

W obszarze zwalczania korupcji stopniowo ukształtowały się dwa odmienne podejścia:

– z jednej strony rekomendacja wdrażania działań prewencyjnych, przy ryzyku surowszego traktowania przez adekwatne organy, jeżeli korupcja zostanie udowodniona — model amerykański;

– z drugiej strony obowiązek uprzedniego wdrożenia działań prewencyjnych, niezależnie od postępowania karnego, wraz z kontrolą jakości tych działań przez niezależny organi możliwością nakładania sankcji w przypadku uchybień — model francuski, wprowadzony ustawą Sapin II w grudniu 2016 r.

Choć opierają się na różnych logikach, oba systemy mają ten sam cel: zapewnić, aby przedsiębiorstwa o odpowiedniej wielkości przyjęły mechanizmy prewencji i wykrywania przypadków korupcji.

W każdym razie oczywiste jest, iż przedsiębiorstwa mają własny interes w prowadzeniu działańprewencyjnych, które pozwalają ograniczać ryzyko korupcji i szkód reputacyjnych, a tym samym uniknąć dotkliwych sankcji nakładanych przez sądy krajowe — a co gorsza, przez sądy państw obcych, które dzięki eksterytorialności swojego prawa karzą zagraniczne firmy, jak miało to miejsce w przypadku francuskich przedsiębiorstw ściganych i karanych w Stanach Zjednoczonych za korupcję popełnioną poza terytorium USA.

Jednym z celów ustawy Sapin II było zakończenie tej upokarzającej sytuacji, w której, przy braku sankcji orzekanych przez wymiar sprawiedliwości we Francji, to amerykański wymiar sprawiedliwości wykonywał całą pracę, nie bez pewnych, ukrytych intencji wobec przedsiębiorstw konkurujących z firmami amerykańskimi.

B. Skuteczność postępowań oraz realność stosowanych sankcji w przypadku czynów korupcyjnych stanowi drugi filar walki z korupcją

Choć wszyscy zgodzą się, iż lepiej zapobiegać niż karać, to jednak możliwość karania jest niezbędna — choćby po to, by zachęcać do wdrażania skutecznych działań prewencyjnych. Strach przed sankcją sprzyja przestrzeganiu prawa.

To kwestia prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, w szczególności niezależności wobec władz politycznych państwa. Ma to szczególne znaczenie w przypadku korupcji — przestępstwa z natury ukrytego i wyjątkowo trudnego do udowodnienia, zwłaszcza gdy jest popełnione za granicą.

Niezbędne jest zatem nie tylko posiadanie silnego, niezależnego wymiaru sprawiedliwości, ale również odpowiednich mechanizmów śledczych i procesowych dostosowanych do specyfiki przestępstw korupcyjnych.

Każdy system sądowniczy — zgodnie ze swoją strukturą — musi dostosować się do tego wyzwania. Francja aż do wprowadzenia procedury ugody sądowej w ustawie Sapin II była w zasadzie pozbawiona skutecznych narzędzi. W efekcie, o ile chodzi o korupcję zagranicznego funkcjonariuszapublicznego — przypadku wyraźnie przewidzianego w konwencji OECD z 1997 r. — żadna francuska firma nie została ukarana we Francji aż do 2018 r., podczas gdy trzynaście francuskich przedsiębiorstw (i to znaczących) zostało ukaranych w USA.

Od wejścia w życie ustawy Sapin II żadna francuska firma nie została ścigana w USA za korupcję zagranicznego funkcjonariusza, natomiast we Francji zapadły 24 wyroki.

Skuteczność jest więc kluczem wiarygodności.

II. Ograniczenia i wyzwania praktyczne związane z wdrażaniem systemów przeciwdziałania korupcji

Zgodnie z powyższym istnieją konkretne rozwiązania umożliwiające efektywne wdrożenie systemu prewencji korupcji. Nie można jednak ignorować licznych ograniczeń, które często utrudniają adekwatne funkcjonowanie takiego systemu w przedsiębiorstwie. Wynikają one po pierwsze z problemów wewnętrznych organizacji (A), a po drugie — z niewystarczających warunków instytucjonalnych koniecznych do zagwarantowania stosowania przepisów (B).

A. Ograniczenia wewnętrzne przedsiębiorstw

Istotnym aspektem, który niepokoi przedsiębiorstwa, niezależnie od kraju, branży czy wielkości firmy, jest znalezienie adekwatnej równowagi między ograniczaniem ryzyka naruszenia prawa a zapewnieniem ciągłości działalności biznesowej. Dotyczy to w szczególności dużych firm i grup międzynarodowych, które z racji swojej skali podlegają wielu regulacjom, takim jak ustawa Sapin II.

Wdrożenie efektywnego systemu przeciwdziałania korupcji wymaga dogłębnej analizy łańcucha dostaw, dostawców, partnerów handlowych i klientów — co jest niewątpliwie zadaniem skomplikowanym. Kluczem do sukcesu jest zachowanie „należytej staranności”. Dla przykładu, na podstawie praktycznego działania, jakim jest stworzenie mapy ryzyka korupcyjnego, organizacja może ograniczyć lub rozszerzyć zakres analizowanych działań, przypisując im różne priorytety zależnie od poziomu ekspozycji na ryzyko korupcyjne. Firmy energetyczne powinny koncentrować się na ryzykach związanych z zakupem i dostawą paliw, farmaceutyczne — na działaniach marketingowych, a wszystkie, niezależnie od sektora działalności — na kwestiach sponsoringu i konfliktu interesów.

Kolejnym zauważalnym ograniczeniem jest niski poziom świadomości ryzyka korupcyjnego i konsekwencji naruszenia przez organizację obowiązujących przepisów prawa. Mimo iż świadomość znaczenia rozwiązań compliance znacznie wzrosła wśród europejskich przedsiębiorców w ostatnich latach, wciąż obserwuje się tendencję do odkładania wdrożenia stosownych rozwiązań „na później”. Wynika to z braku czasu, zasobów kadrowych, budżetu, ale przede wszystkim z obawy przed zablokowaniem działalności gospodarczej. Głównym wyzwaniem jest zatem dostarczenie przedsiębiorstwu odpowiednich, praktycznych rozwiązań oraz dopilnowanie przygotowania adekwatnej dokumentacji, co ważne, zadbanie o to, aby ta dokumentacja nie skończyła na tzw. „półce”. Tutaj niezwykle istotna jest rola kierownictwa, które powinno zadbać o adekwatną komunikację wewnętrznych zasad, regularne szkolenia pracowników i promowanie odpowiedniej kultury organizacyjnej.

W tym kontekście rozwiązanie, które początkowo wydaje się przeszkodą, staje się stopniowo warunkiem budowania zaufania w relacjach biznesowych. W ten sposób kwestie etyczne — zapobieganie korupcji — są kluczowym czynnikiem konkurencyjności i atrakcyjności.

B. Ograniczenia zewnętrzne przedsiębiorstw

Poza wewnętrznymi uwarunkowaniami w przedsiębiorstwie, które mogą wpływać na adekwatne wdrożenie systemu antykorupcyjnego, należy również uwzględnić czynniki zewnętrzne.

W tej perspektywie najważniejsze jest działanie instytucji nadzorujących, takich jak np. Francuska Agencja Antykorupcyjna (AFA) we Francji. W Polsce funkcję tę pełni Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA), wyspecjalizowany organ powołany do walki z korupcją w życiu publicznym i gospodarczym. Szczegółowe porównanie tych dwóch organów mogłoby być źródłem głębszej analizy, natomiast w perspektywie nadchodzących zmian na poziomie unijnym, najważniejsze jest zadbanie o ich niezależne funkcjonowanie w celu zapobiegania oraz zwalczania korupcji na poziomie państw członkowskich.

Po drugie, skupiając się nieco bardziej na aktualnych otoczeniu prawnym w Polsce, pomimo przepisów szczególnych, takich, jak ustawa o CBA, nie istnieje w tej chwili dedykowana, kompleksowa regulacja w zakresie zwalczania korupcji, tak jak ma to miejsce we Francji. Polska nie posiada też aktualnego Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji, a ostatni Program na lata 2018-2020wdrażany był z opóźnieniem i nie został w pełni wykonany.

Warto także wspomnieć, iż w Polsce osoby prawne ponoszą odpowiedzialność za czyny karalne popełnione przez osoby fizyczne działające w ich imieniu lub na ich rzecz. Głównym wyzwaniem jest zatem wykazanie, iż bezprawne działanie osoby fizycznej było powiązane z osobą prawną w sposób uzasadniający jej odpowiedzialność. Natomiast, przygotowywana w tej chwili Dyrektywa Antykorupcyjna, której celem jest harmonizacja przepisów w państwach UE, przewiduje obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie odpowiedzialności za przestępstwa korupcyjne osób prawnych, z zastrzeżeniem, iż nie będzie to wykluczało odpowiedzialności osób fizycznych. W Polsce, transpozycja wspomnianej Dyrektywy będzie wymagała między innymi zmiany modelu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w celu umożliwienia skazania podmiotu zbiorowego bez potrzeby wcześniejszego skazywania osoby fizycznej jako sprawcy czynu, tzw. brak prejudykatu.

Wydaje się zatem, iż równoczesne wprowadzenie funkcji kontrolnej pełnionej przez niezależne organy mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie zjawiska korupcji oraz odpowiednich ram prawnych zapewnia skuteczność postępowań przeciwko sprawcom przestępstw korupcyjnych.

Podsumowując, niezależnie od kraju, branży i obowiązujących przepisów, wieloobszarowe i kompleksowe podejście do omawianego zagadnienia jest najważniejsze dla skutecznego wdrożenia systemu antykorupcyjnego. Dlatego w dziedzinie zarządzania zgodnością powiedzenie „lepiej zapobiegać niż leczyć” nabiera pełnego sensu – by wdrożyć tę zasadę w praktyce, konieczne jest:

sporządzenie praktycznej mapy ryzyka korupcyjnego;

wdrożenie procedury antykorupcyjnej;

stosowanie klauzul antykorupcyjnych w umowach z kontrahentami;

organizowanie praktycznych szkoleń dla kadry kierowniczej i pracowników operacyjnych.

Kluczowe jest nie tylko przygotowanie odpowiedniej dokumentacji (in books), ale przede wszystkim jej realne wdrożenie i prawidłowa komunikacja w organizacji (in action). Tylko takie podejście zapewni efektywne funkcjonowanie systemu w praktyce.

Szybkość projektowania i zwinność wdrażania działań prewencyjnych w zakresie przeciwdziałania korupcji jest szczególnie ważna w kontekście dynamicznych zmian prawa na poziomie europejskim, związanych z opracowywaną Dyrektywą Antykorupcyjną. Zgodnie z projektowanymi przepisami państwa członkowskie będą zobowiązane do wprowadzenia sankcji wobec osób prawnych odpowiedzialnych za korupcję, dlatego warto już teraz rozważyć wdrażanie odpowiednich rozwiązań organizacyjnych, nie czekając na ostateczne przyjęcie Dyrektywy i jej transpozycję do krajowych porządków prawnych poszczególnych państw.

Michel Sapin