Ochrona ludności w Polsce – krótka historia i perspektywy

Ochrona ludności stała się istotnym elementem polityki bezpieczeństwa Polski w ostatnich dekadach. Zmiany ustrojowe w Europie Środkowej i Wschodniej, w tym w Polsce, w latach 90-tych XX wieku spowodowały, iż coraz większą wagę zaczęto przywiązywać do zagrożeń o charakterze niemilitarnym. Mowa tutaj głównie o katastrofach naturalnych i awariach technicznych. Doświadczenia z powodzi z 1997 r., nazywanej „tysiąclecia”, oraz wprowadzenie w życie ustaw o stanach nadzwyczajnych, w tym przede wszystkim w 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, dały podstawy do tworzenia w Polsce procedur postępowania i odpowiednich struktur na wypadek wystąpienia sytuacji kryzysowych.

Formalnie stan prawny w kontekście zagrożeń niemilitarnych po części uporządkowano w ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. Nie bez znaczenia na dynamikę rozwoju ochrony ludności miały także wejście Polski do NATO i UE, co de facto wymusiło na naszym kraju działania mające na celu stworzenie systemu na wypadek konieczności podjęcia działań związanych z wystąpieniem zagrożenia o charakterze niemilitarnym w którymś z państw członkowskich przedmiotowych organizacji. Od 2013 r. ochrona ludności jest jednym z podstawowych obowiązków państw UE w związku z wprowadzeniem Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności w celu zapobiegania klęskom żywiołowym lub katastrofom spowodowanym przez człowieka, reagowaniu w przypadku ich wystąpienia oraz ochrony przed nimi.

Do 2024 r. dla zdecydowanej większości norm dotyczących ochrony ludności podstawę stanowiły przepisy dotyczące obrony cywilnej, zarządzania kryzysowego, krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego i państwowego ratownictwa medycznego. Polskie prawodawstwo w tym kontekście wydawało się być niewystarczająco dostosowane i spójne z uregulowaniami unijnymi. Problemem w kwestii organizacji systemu ochrony ludności w Polsce pozostawał deficyt kompleksowych regulacji prawnych. Brakowało dokumentu, który w całości byłby poświęcony tej tematyce. W regulacjach prawnych dostrzec można było brak czytelnych rozwiązań systemowych pomiędzy instytucjami i organami, którym przypisywano zadania związane z ochroną życia i zdrowia ludzi. Do momentu wejścia w życie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej w kraju nie funkcjonował sprawny system ochrony ludności (sprawa była powszechnie znana). Niespójne przepisy prawne albo ich brak powodowały niesprawną organizację, niewłaściwe finansowanie i realizację zadań. Taki stan mógł zagrażać bezpieczeństwu powszechnemu. Ochrona ludności potrzebowała kompleksowych i spójnych regulacji prawnych.

Wysiłek legislacyjny zaczęto ukierunkowywać nie tyle na uspójnienie istniejących aktów prawnych, co na opracowywanie osobnej ustawy. Od 2009 r. trwały prace w zakresie ustawowego uregulowania ochrony ludności ustawą kompleksową, w której miały znaleźć się zapisy określające m.in.: pojęcie ochrony ludności oraz zadania i podmioty odpowiedzialne za ich realizację. Powstawały kolejne wersje projektów ustaw o ochronie ludności (2009, 2016, 2017, 2019 i 2022) i na tym proces uchwalania prawa się kończył. Niemniej jednak w przestrzeni publicznej coraz częściej obok pojęć zarządzania kryzysowego, obrony cywilnej i ratownictwa zaczęło pojawiać się pojęcie „ochrona ludności”.

Dodatkowo wejście w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, spowodowało lukę prawną skutkującą usunięciem z porządku prawnego przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie funkcjonowania obrony cywilnej. Pozostał ratyfikowany w 1991 r. protokół I do konwencji genewskich z 1977 r. W Polsce w latach 2022-2024 obrona cywilna w rzeczywistości nie funkcjonowała choćby na papierze. Równolegle, od 2022 r. kraj z nami sąsiadujący zmagał się (i zmaga) z wyjątkowo dramatyczną w różnego rodzaju skutkach wojną. Istniała więc wyjątkowa potrzeba przemyślenia sposobu realizowania zadań, które de facto ludność chronią, m.in. poprzez służbę ostrzegawczą, ewakuację, przygotowanie i organizowanie schronów, ratownictwo i walkę z pożarami oraz wykrywanie i oznaczanie stref niebezpiecznych, odkażanie, pomoc w ratowaniu dóbr niezbędnych dla przetrwania i inne podobne działania ochronne.

W 2024 r. tempa nabrały prace związane z uchwaleniem ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, w celu dostosowania ram prawnych do aktualnych zagrożeń i wyzwań dla bezpieczeństwa.

Mniej więcej 15 lat od pierwszego projektu. Po 2 latach od likwidacji podstaw prawnych dla obrony cywilnej. Ponad 10 lat od pierwszych raportów NIK, w których sugerowano niewystarczające podstawy prawne. Po dziesiątkach zapowiedzi z ust rządzących. W listopadzie 2024 r. najpierw Sejm, a potem Senat jednogłośnie przyjęły projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, którą z kolei w grudniu podpisał Prezydent RP. Dodatkowo z początkiem stycznia 2025 r. w stronie rządowej poświęconej ochronie ludności i obronie cywilnej ogłoszono, iż realizowane są bezprecedensowo szeroko zakrojone konsultacje w sprawie 18 projektów rozporządzeń przygotowywanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji do przedmiotowej ustawy. Rozporządzeń dotyczących m.in. programów szkoleń z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej oraz wymagań dla podmiotów prowadzących te szkolenia; ćwiczeń, zasobów, kryteriów uznawania obiektów budowlanych albo ich części za budowle ochronne; służby w obronie cywilnej; ewakuacji ludności oraz szczegółowej zawartości określającego zasady finansowania Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej.

W końcu stan prawny w omawianych obszarach uregulował jeden akt, w którym:

Nie stworzono nowych struktur mających wykonywać zadania na rzecz ochrony ludności w czasie pokoju i obrony cywilnej w czasie wojny. Istotą nowej ustawy jest wykorzystanie istniejących zasobów, w szczególności sił i środków Państwowej Straży Pożarnej, krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, ochotniczych straży pożarnych i zarządzania kryzysowego. W ustawie położono też duży nacisk na kształtowanie świadomości społeczeństwa, w tym na promowanie odpowiednich zachowań w obliczu zagrożeń.

Mając na uwadze zapisy w dokumentach państwowych ale też wybrane rozważania teoretyczne, wejście w życie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej powinno okazać się dobrym krokiem w kierunku doskonalenia stanu przedmiotowych systemów. Uspójniono przepisy. Wskazano zadania i organy odpowiedzialne za ich realizację. W końcu podano źródła finansowania. Trzeba mieć na uwadze, iż proces usprawniania systemów ochrony ludności i obrony cywilnej trwać będzie długie lata. Nowoczesna ochrona ludności potrzebuje kompetentnych i wykwalifikowanych ludzi oraz specjalistycznego sprzętu dającego nowe, przystające do zagrożeń możliwości. Zasoby chociażby w kontekście budowli ochronnych czy potrzebne do procesu ewakuacji nie powstaną od zaraz. choćby przy sprawnym finansowaniu zapewniającym skuteczną realizację zadań. Niemniej proces ruszył.

Nowe możliwości przed ochroną ludności i obroną cywilną otwierają się także w kontekście szkoleń. W aktualnych przepisach określono katalog osób im podlegających. Wprowadzono jednolite na poziomie kraju standardy merytoryczne oraz wymagania dla podmiotów prowadzących. Wskazano źródła ich finansowania. Nie ma więc specjalnych ograniczeń w tym zakresie. Czas pokaże jaka będzie skuteczność i zainteresowanie szkoleniami wśród ludności. Jak realizacja szkoleń przełoży się na powszechność systemu. Na poziom świadomości społecznej i instytucjonalnej. Na społeczną odporność. Zdolność ludzi do przetrwania na skutek pożądanych zachowań w przypadku wystąpienia zagrożenia.

Analiza ochrony ludności na przestrzeni ostatnich miesięcy w Ukrainie to także kwestia zasługująca na uwagę. Z jednej strony wymagania prawne istnieją. Znana jest ocena stanu realizacji zadań i potrzeby, chociażby z raportów NIK, wypowiedzi ekspertów, publikacji naukowych. Z drugiej wartymi uwagi zagadnieniami przez wzgląd na Ukrainę powinny być m.in. informowanie ludności o zagrożeniach w tym ochrona przed dezinformacją, utrzymywanie działania władz różnych szczebli i wymiana informacji pomiędzy nimi, ewakuacja ludności z terenów zagrożonych, utrzymywanie sprawnego działania infrastruktury krytycznej, miejsca schronienia w tym w kontekście nowych rodzajów broni. Należy pamiętać, iż odniesienie się do innych rozwiązań, które można zaimplementować (a jakie nie) wymaga pogłębionej analizy porównawczej środowisk w których funkcjonują, ale rzetelne wnioski z badań działania systemu ochrony ludności w Ukrainie z ostatnich miesięcy mogłyby dodatkowo uaktualnić spojrzenie na system ochrony ludności w Polsce, w szczególności na czas wojny.

Obserwując obecne uwarunkowania bezpieczeństwa i aktualny stan ochrony ludności w Polsce prace związane z realizacją wymagań zawartych w ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej powinny mieć charakter priorytetowy. Zmiany klimatu mogą powodować w przyszłości zwiększenie częstotliwości aktualnych oraz powstawanie nowych zagrożeń i wyzwań. Dodatkowo na przestrzeni ostatnich miesięcy od czołowych polityków naszego kontynentu można było usłyszeć o konieczności przygotowania się na ewentualny atak ze strony Federacji Rosyjskiej.

Bibliografia

1. Protokół dodatkowy do konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r., dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół I), Genewa, 8 czerwca 1977 r. (Dz.U. z 1992 r. Nr 41, poz. 175, załącznik).
2. Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, t. j. Dz. U. 2017 poz. 1897.
3. Projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej z lat 2009, 2016, 2017, 2019 i 2022.
4. Raporty NIK: 1) Nr P/11/083 z 2011/2012 r. pn. „Przygotowanie struktur obrony cywilnej do realizacji zadań w okresie wojny i pokoju”; 2) Nr 1/12/006 z 2013 r. pn. „Przygotowanie systemu ochrony ludności przed klęskami żywiołowymi oraz sytuacjami kryzysowymi”; 3) Nr P/17/039 z 2018 r. pn. „Ochrona ludności w ramach zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej”;4) Nr P/18/034 z 2018 r. pn. „Przygotowania obronne państwa w systemie bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej”; 5) Nr LKI.430.2.2023 z 2024 r. pn. „Zapewnienie obywatelom miejsc schronienia w budowlach ochronnych na wypadek wystąpienia zagrożenia”.
5. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady NR1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności.
6. Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, Dz. U. z 2024 r. poz. 248, z późn. zm.
7. Ustawa z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej, Dz. U. poz. 1907.
8. Uzasadnienie do projektu ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej z dnia 5.12.2024 r.
9. https://www.gov.pl/web/obrona-cywilna/juz-18-projektow-rozporzadzen-do-ustawy-o-olioc-w-mswia-trwaja-intensywne-prace-nad-projektami (13.02.2025 r.).